Si on veut étudier sérieusement les politiques publiques en France, et principalement la conduite de l’action publique, il est nécessaire de se pencher sur les groupes d’intérêt, et leurs actions. Il faut faire attention cependant à la nomenclature : en France, il n’existe pas de reconnaissance légale du lobbying. Parler de lobby serait donc verbalement incorrect, même si ce serait scientifiquement correct. D’ailleurs, un élément qui prouve que nous allons vers la reconnaissance claire du lobbying, c’est que justement, le terme de lobby n’est pas encore accepté, au pire très mal vu, dans nos us et coutumes (au même titre que « groupe de pression »), mais l’usage de « groupe d’intérêt » est rentré dans nos mœurs.
Il y a une phrase qui résume bien leur importance : « Quand les groupes sont expliqués, tout est expliqué » (Arthur Bentley, The Process of Government. Study of Social Pressures, Chicago, University of Chicago Press, 1908. Bentley, est un des premiers à avoir étudié les groupes d’intérêts. Il voyait dans leur compétition les causes et les sources de tous les « phénomènes de gouvernement »).
Le sujet est donc à l’évidence sensible. Le fait même que « l’exception française », si on peut parler ainsi, soit une exception dans nos démocraties libérales occidentales, engendre une certaine gêne quant à l’évidence : la montée globale des groupes d’intérêt est la conséquence d’une parcellisation des problèmes publics et sociaux.
C’est pourquoi, pour prendre le problème de front, on peut se demander en quoi les groupes d’intérêt peuvent jouer un rôle important dans la conduite de l’action publique, et en quoi ils modifient le principe de démocratie à la Française ?
Certains auteurs parlent d’une crise de la démocratie. Emmanuel Todd, dans son dernier ouvrage Après la démocratie (2008), explique qu’en partie, la crise de la démocratie proviendrait de la fin de toute idéologie, qu’elle soit religieuse, communiste, socialiste ou gaulliste). C’est incontestablement vrai sur le fond, mais la forme résiste toujours, elle. En effet, quoi qu’on en dise, la représentativité, avec ce qu’elle contient de défauts, reste une forme de démocratie. Les citoyens élisent des représentants. Et même si, je le répète, sur le fond, effectivement que cela n’empêche pas cette crise, techniquement, la formule colle à la notion de démocratie. Il y a deux entités : le peuple, représenté par les citoyens français, et les élus (municipaux, régionaux, nationaux…). Mais c’est là où le mât blesse. La démocratie représentative est basée sur le lien direct entre les citoyens et les élus. Le problème, avec les groupes d’intérêt, c’est que cela créé un lien indirect entre les deux entités mentionnées ci-dessus.
Et comme le signalent justement deux politistes, Sabine Saurugger et Emiliano Grossman (deux spécialistes des groupes d’intérêt), « ces groupes emploient des répertoires d’action très variés pour parvenir à leurs fins avec des personnels spécialisés dans des activités de démarchage politique, de mobilisation de l’opinion publique ou de certains réseaux politiques influents ». Comme nous le verrons par la suite, il y a une professionnalisation dans ces groupes.
Donc, nous pouvons observer que le phénomène de la démocratisation des groupes d’intérêt peut amener, à long terme, à une dissolution de la démocratie.
Alors certes, d’autres modèles que le nôtre vivent en harmonie avec ces lobbies, par exemple les pays anglo-saxons. Mais il faut comprendre que ces démocraties sont différentes de la démocratie républicaine française énoncée par les Jacobins, basée sur l’égalitarisme et sur l’universalité de celle-ci (« La fonction du gouvernement est de diriger les forces morales et physiques de la nation vers le but de son institution. Le but du gouvernement constitutionnel est de conserver la République », Rapport à la Convention nationale sur les principes du Gouvernement révolutionnaire le 25 décembre 1793, par Maximilien de Robespierre) Un lieu commun qui s’avère être vrai est de dire qu’un modèle ne peut être transposé d’un pays à un autre. C’est le cas de la France. Nous approfondirons plus loin ce cas de « l’exception française » en matière de politique et de démocratie, et son exception face aux groupes d’intérêts.
Ainsi, il convient de dire qu’il y a une tendance, en France, à glisser doucement d’une démocratie représentative élective (le citoyen qui vote pour son représentant) à une représentativité imposée (le groupe d’intérêt qui défend les intérêts de son groupe, comme son nom l’indique, et non-élu au suffrage universel direct, mais seulement par ceux qu’il représente, quand il est élu). Ce n’est pas forcément un problème aux Etats-Unis par exemple. En effet, les activités des groupes de pression sont légitimes car l’Etat (plus absent que l’Etat français), pour définir l’intérêt public, doit prendre en compte les demandes de chaque groupe (« droit des citoyens de se rassembler pacifiquement et d’adresser des pétitions au gouvernement », dans leur constitution). Il existe un encadrement légal des lobbies (cette réglementation n’empêche cependant pas les dérives, cf. le scandale Abramoff). La législation américaine autorise le financement des campagnes par les Political Actions Comittees mais interdit maintenant le soft money suite aux dérives (cf. l’affaire Enron) Les lobbies parviennent néanmoins à contourner ces restrictions, avec les think tanks notamment (Anne Sachet-Milliat, La corruption politique : une comparaison France/Etats-Unis, University College Cork, Ireland 2007)
Cependant, en France, la différence notable entre le lien citoyen/élu et les groupes d’intérêt, c’est bien sûr que dans le cas de ces groupes, il n’y a pas de notion de démocratie, souvent symbolisée par l’acte du vote au suffrage universel direct, donc par l’ensemble des citoyens. Et plus grave encore, on en arrive donc à une atomisation des problèmes publics et sociaux. Aujourd’hui, l’intérêt général est de plus en plus remplacé par les intérêts de groupes. Ce passage du singulier au pluriel est trop significatif pour passer à côté. Alors que, comme précédemment dit, l’essence même de notre démocratie républicaine est basée sur l’égalitarisme, sur l’intérêt général, la montée en puissance des groupes de pression fractionne cet intérêt général au profit d’intérêts diversifiés.
Et, comme le signale le duo politiste Saurugger/Grossman, toutes les sociétés libérales sont confrontées à la présence et à l’intervention des groupes d’intérêts. Alors, ces groupes sont nécessairement impliqués dans des rapports de pouvoir en même temps qu’ils s’inscrivent dans un espace public (Saurugger et Grossman se sont inspirés de l’article : Les associations de Martine Barthélémy, Paris, Presse de Science Po, 2000).
Enfin, point capital, Saurugger et Grossman signalent que dans un contexte où la démocratie est fortement remise en cause (abstention croissante des citoyens dans la vie politique, dépolitisation, etc…), on s’interroge de plus en plus sur l’impact de la participation des groupes d’intérêt dans le système démocratique français (Outre Saurugger et Grossman, d’autres auteurs comme Jérôme Minonzio, Jean-Philippe Vallat, Dominique Andolfatto et Dominique Labbé, ont, par des études empiriques et analytiques, conceptualisé la question du « déficit démocratique »).
Venons-en plus spécifiquement au cas français quant à ces lobbies.
Il est commun de parler de « l’exception française ». Exception pour sa politique sociale et ses acquis sociaux, pour sa tendance à l’universalisme et pour son refus de légalisation des lobbies. Ce dernier point est à la fois vrai et à la fois faux. En effet, le syndicalisme, considéré comme un groupe d’intérêt, existe depuis 1848, et plus officiellement depuis 1884 (sous la pression populaire, le nouveau gouvernement de 1848 proclame entre autre la liberté d’association, mettant fin à la loi le Chapelier du 14 juin 1791. Mais ce n’est que le 21 mars 1884, à l’instigation de Waldeck-Rousseau, qu’une loi sera votée légalisant les syndicats professionnels ouvriers et patronaux. Ce n’est que deux ans plus tard, en 1886, que le premier syndicat officiel voit le jour, avec la Fédération nationale des syndicats (FNS). Ceci est cependant à nuancer, le syndicalisme (qu’il soit ouvrier ou patronal) est à mettre un peu à part du groupe d’intérêt classique. Effectivement, ces groupes s’adressent à une représentation globale de la société, et non à des franges réduites et distinctes.
Des auteurs comme Frank Wilson ont souvent théorisé sur l’étatisme français et sa démocratie (Frank L. Wilson, Les groupes d’intérêts sous la Cinquième République : test de trois modèles théoriques de l’interaction entre groupes et gouvernement, Revue française de science politique, 33 (2), avril 1983, p. 220-254). Cependant pour Wilson (qui base ici son analyse sur une étude empirique, avec quatre-vingt-dix-neuf dirigeants de groupe en 1979, dont quarante-quatre élus et cinquante-cinq administrateurs), le « sous-développement » des groupes d’intérêts en France, manifeste de cette exception française, est bien moins importante que ce qu’on croyait, ou du moins qu’elle s’estompe. Il y a plusieurs raisons à cela, la principale étant, comme nous le verrons peu après, l’intégration française au modèle européen.
Et en effet, la France a longtemps ignoré ce qui s’apparentait de près ou de loin à une structuration de la société civile sous forme de groupes d’intérêt, officiellement et constitutionnellement exclus du processus décisionnel (excepté le mode de représentation accordé par le Conseil économique et social, et d’ailleurs, même ainsi, leur activité reste néanmoins tangible).
Un premier pas a été concrètement franchi, à la fin 2006, par les députés Arlette Grosskost et Patrick Beaudouin, par la proposition de résolution n° 3399, résolution redéposée sous la 13e législature du 11 septembre 2007 (« La situation du lobbying en France est aujourd’hui paradoxale. Parfois assimilé à du trafic d’influence, voire à de la corruption, sa pratique n’est que difficilement admise [...]. Omniprésent, le lobbying est une activité qui serait vain de chercher à interdire. Elle constitue d’ailleurs une forme d’expression de la société civile [...]. A ce titre, le lobbying peut aider l’Assemblée nationale à accompagner avec constance les évolutions économiques, sociales, scientifiques et culturelles, et être un aiguillon d’une politique démocratique, saine et efficace. Mais, pour éviter les dérives, les activités du lobbying doivent être réglementées », exposé des motifs des députés Grosskost et Beaudouin sur la proposition de résolution tendant à modifier le Règlement de l’Assemblée nationale pour établir des règles de transparence concernant les groupes d’intérêt). Celle-ci propose d’instaurer des règles de conduite et d’accès à l’Assemblée nationale pour les représentants des groupes d’intérêt.
Ainsi, on peut voir que l’exception française existe bien, que cette vision jacobine de la démocratie républicaine n’est pas seulement une utopie, mais un fondement de notre société. Cependant, avec la même honnêteté, il faut reconnaître que cette exception tend à disparaître. Et nous allons voir que l’Union européenne n’est pas étrangère à ce phénomène.
Il est important, quand on étudie le rôle des groupes d’intérêt en France, de se pencher sur le facteur européen.
Et tout d’abord, il faut bien définir par ce qu’on entend par corporatisme, néo-corporatisme et pluralisme. Le pluralisme est un système où les groupes d’intérêt se font concurrence en vue d’influencer au mieux les décisions politiques. Il y aurait alors un pluralisme des intérêts représenté par des groupes, ces intérêts concernant l’ensemble des domaines se rapportant à la sphère de l’action publique de l’Etat. Le néo-corporatisme renvoie à l’idée de corporatisme sociétal (les groupes sont relativement indépendant face à l’Etat). La différence notable avec le pluralisme, c’est que dans le néo-corporatisme, la compétition entre les groupes qui participent au policy-making process est limitée et légitimée par l’Etat. Et la différence entre le néo-corporatisme et le corporatisme, c’est que ce dernier renvoie à l’intermédiation des intérêts subordonnés et contrôlés par l’Etat (on parle alors de corporatisme étatique, souvent lié à des régimes plus ou moins autoritaires ne tolérant pas l’émergence de groupes indépendants et libres, ou alors des régimes qui place au-dessus de tout l’intérêt général, voyant d’un mauvais œil l’émergence de groupes d’intérêt brisant leur idéal universaliste. Les groupes légitimés sont alors placés sous le contrôle de l’Etat).
Alors, quel système adopte le système européen ?
Fonctionnellement, la balance penche plus ou moins entre le pluralisme et le néo-corporatisme, avec, à l’heure actuelle, une prédominance du pluralisme dans le modèle de l’Union européenne. Il y a une participation directe des groupes d’intérêt à la gouvernance européenne (Balme et Chabanet différencient gouvernance et gouvernement ainsi : « La gouvernance se distingue du gouvernement en ce qu’elle caractérise les relations entre un ensemble d’institutions et d’acteurs, publics et privés »). En effet, différents acteurs participent au policy making (ONG, comme les associations, les fédérations…, institutions et acteurs gouvernementaux). Il est évident et reconnu que ces acteurs multiformes sont consultés, s’associent ou se combattent en vue d’influencer les décisions politiques en jouant sur les différents tableaux du pouvoir.
Ainsi, il apparaît que ce système européen, né du libéralisme (Saurugger et Grossman expliquent à juste titre dans Les groupes d’intérêt français que « toutes les sociétés libérales sont aujourd’hui confrontées à la présence et à l’intervention des groupes »), rompt avec le modèle français, cette exception que tant d’auteurs ont essayé de définir. Du coup, la France, adoptant plus que jamais avec l’UE ce néolibéralisme, trahit en quelques sortes son attachement à l’intérêt général, pour se conformer au principe pluraliste de l’Europe.
Les groupes d’intérêt, plus que jamais, ont un impact direct sur les décisions. Ils peuvent, surtout depuis leur professionnalisation, faire pencher la balance en leur faveur sur les questions politiques. Et, de manière indirecte, nous pouvons voir que cela crée une rupture entre le lien, déjà fragile au préalable, des citoyens avec les élus politiques.
La démocratie va mal. La République aussi.
Damien P.